在全面放开小城市落户限制、有序放开中等城市落户限制、合理确定大城市落户条件、控制特大城市人口规模的改革方向下，县级城市成为人口城镇化的重点区域。

记者在江西一些县市调研发现，一方面，超大乡镇有“事”无“权”，城乡社保统筹尚存壁垒;另一方面，农业转移人口对城市综合承载能力提出更高要求，一些村点建设资源出现部分闲置。

尽快完善县市规划，加强配套功能建设，推动产城融合，成为下一步城镇化发展的关键。基层干部建议，打破既有城乡二元壁垒，消除部门利益藩篱，整合城乡碎片化机构，协调推进城乡、镇村建设。

机构碎片化制约社保城乡转接

记者调研发现，农民进城务工后生活在城市，子女也在城市上学，但多数人仍保留农村户籍、参加农村社保，部分农民异地、城乡重复参保。

赣县社保局副局长肖忠光说，城乡·肉社保缴费、补偿标准不一，导致进城农民社保体系难以顺利转入城镇社保体系。在赣县，新型农村养老保险和城镇居民养老保险（放心保）保障水平已经实现了统一，但这两者和城镇职工养老保险仍然存在较大差异。以2013年参保标准为例，农民和居民按最低标准缴纳养老保险100元/年，缴15年后，满60岁每月可领取200元。城镇职工按最低标准5880元/年，单位缴20%、个人缴8%。缴满15年后，满60岁每月可领取600元。

在崇义县社保局局长刘清华看来，社保经办机构碎片化、各部门之间存在利益壁垒是城乡社保体系难以对接的一大因素。目前养老、医疗、工伤、生育、失业五大险种，分由人社、卫生两个系统的社保局、农保局、农医办、医保局、就业局等5个部门经办，分建有5个信息管理系统，但相互封闭，数据分散，管理效率低。

据国家统计局调查，去年单位和雇主为务工农民缴纳养老保险、工伤保险、医疗保险、失业保险、生育保险的比例分别为14.3%、24%、16.9%、8.4%、6.1%。基层社保部门认为，务工农民社保体系顺利接转，需要不小的资金投入，一些地方政府、用工企业感到财政财务压力较大。据中国科学院研究，政府为保障务工农民市民化而在各项公共服务、社会保障、基础设施新扩建等方面所需增加的财政支出人均约为13万元。江西共青城市计划三年内转移农民进城2万人，财政预计要为此投入30亿元。龙南县城区户籍人口8万左右，常住人口接近14万。龙南县人保局副局长欧阳中华介绍说，园区一些企业在办理职工养老保险时，提出要将企业的缴费比例从20%下调到12%，否则负担过重无法参保，一些务工农民也觉得缴费较高而不参保。

南康市完全失地农民有1.2万人，不完全失地农民三四万人。南康市社保局副局长温圣巍说，目前对失地农民参加养老保险没有全国性的统一规定，多为指导性意见。一些土地征用后是用于国家或省里的工程项目，但所有失地农民的养老保险缴费却都由基层来承担。

在整合碎片化社保经办机构的基础上，欧阳中华建议，要探索多渠道解决务工农民社保体系接转所需的资金，可否考虑将附着在农民田地上的“红利”转移到农民进城后的社会保障上面，缩小城乡社保水平差距。

超大乡镇事权管理脱节

城镇化的发展带动人口向中心村镇集聚，人口集聚带来的超大乡镇也越来越多。在采访中，记者发现超大乡镇有事无权的行政管理现状，导致管理脱节，同时制约超大乡镇的整体规划和发展。文来源：瞭望观察网

南康市唐江镇位于南康市中部，总面积96平方公里，总人口10万，中心圩镇常住人口达5万。家具业是唐江镇的主导产业，全镇905家家具企业可容纳1.5万人就业。镇纪检书记黎俊说，唐江镇远超一般乡镇规模，但目前仍是镇级编制。由于乡镇不具有行政执法主体资格，圩镇相关领域由市属规划、工商、交警、公安等部门派驻机构进行管理，但这些人员并未纳入镇政府管理，这种体制机制很容易造成乡镇管理的脱节。

江西抚州市临川区唱凯镇总面积48平方公里，总人口达5.12万，其中镇区常住人口2万多，和5年前比翻了一番。镇党委书记吴俊龙说，大部分驻镇单位管理权限上收，人、财、物归属条管甚至省垂直管理，造成条块分割，乡镇有事无权，既带来管理难题，又影响乡镇的整体规划。

赣州市委农工部副部长吴诗东认为，随着城镇化推进，产业发展带来人口集聚，超大乡镇人口规模相当于县级城市城区规模，应逐步下放与乡镇职责任务相适应的部分管理权限，充实、完善乡镇管理职责。赣县江口镇总人口4.3万，圩镇常住人口1.5万，每年以2000人左右的速度增加。为应对人口集聚后产生的圩镇管理问题，江口镇创新城镇管理机制，整合国土、规划和城管力量，组建国土规划执法中队，负责所有房屋的报建审批、环境卫生管理、违章建筑查处和违规广告整顿工作。

规划入手推进“产城融合”

 “既要就业，更要能安居乐业”，这是新生代农民对务工城市公共服务均等化的新需求。记者发现，这一需求正倒逼地方政府在城市规划和产业发展中更注重“人”的因素，注重城市功能与产业发展协调推进，实现产城有机融合、相互促进。

龙南县二、三产业占比达到89%，但城镇化率不到43%。龙南县工信局副局长李军说，工业化快速发展带来城乡差距拉大、企业招工稳工难，产城互动是进入工业化阶段的发展需要，政府规划应从原来的产城分离向产城互动转变。赣县高新区管委会副主任林奇福认为，应把城市建设和工业园区作为一个整体放到县域经济发展的大格局中进行科学规划。赣县将工业园区道路体系纳入城区交通网络格局，形成一刻钟交通圈，并鼓励和引导园区的社区建设与周边医院、学校、供排水、天然气等公共服务设施对接。

龙南县与深圳市商业联合会共建的深商产业园正在建设中，记者看到这里的规划思路是“近期建园，远期建城”。园区的基础设施、功能配套与城市建设相统筹，15%的用地规划用于园区居住、休闲、娱乐等功能配套，并规划有生态建设用地，未来既可容纳60家以上的企业，又可容纳2万人居住，成为工业新城。南康市工信局工会主席古康生说，在产城融合中，远离城区的工业园区可规划独立形成产业新城，靠近中心城区的工业园区则努力实现产业功能和城市发展相融合。

赣县农工部干部丁建基说，推进产城融合要分类研究进城农民的需求。三四十岁的农民工，看重教育，希望子女能享受同等优质教育;二三十岁的新生代农民工，看重城市消费娱乐丰富;五十岁以上的农民工，更看重生活有没有保障。为满足务工人员子女上学需求，缓解城区教育资源短缺，赣州市在部分县市区探索产业园区配套建设教育园区。赣县启动的城北教育园区建设总投资2.9亿元，规划容量1.5万人，已建成校舍面积近10万平方米。

文章来源：《瞭望》新闻周刊