探索“飞地”型区域合作

——关于“十二五”时期完善我国区域协调发展体制机制的思考

贾若祥

阅读提示：建议“十二五”期间，结合重点城市群（圈、带）建设，推进重点经济区的全方位合作，在构建区域统一市场方面迈出实质性步伐，并为推进全国统一市场建设奠定基础；探索“飞地”型的区域合作，即在关系紧密但经济发展差距很大的区域之间，可在经济发达地区划出一块“飞地”供落后地区使用，两地共享发展成果。

以类型区为基本空间单元，变被动协调为主动协调

　　 “十二五”时期，要以类型区为基本空间单元，着手构建全国统一的区域协调管理体制，配套建立相应的财税体制和考核体制，变“以应对问题为主的被动协调”为“全国统筹的主动协调”。
　　 管理体制。“十二五”时期，要着力构建与按照类型区推进区域协调发展相适应的管理体制，加强对全国不同类型区域协调发展的分类指导。随着地方经济发展自主性的不断增强，我国不同区域也在积极探索符合自己特点的发展模式，区域发展类型呈现多元化和复杂化的趋势。在国家主体功能区提出的重点开发区域、优化开发区域、限制开发区域和禁止开发区域四大类型之外，很多地方的发展战略纷纷上升为国家发展战略，我国区域发展战略呈现出“百花齐放、百家争鸣”的态势。这些重点区域既有在我国经济社会发展中先行先试的试验区，也有我国经济社会发展的重点区，还有各种经济社会矛盾相对集中的问题区。“十二五”时期，要重点理顺不同类型区之间的关系以及类型区与传统的“东部、中部、东北、西部”四大版块区之间的关系，甄别不同类型区所面临的主要问题，加强有针对性的分类指导。同时，“十二五”时期我国的区域结构将在“后国际金融危机”影响下出现重新调整，区域发展的宏观背景也会发生很大变化，因此可以说，“十二五”时期是我国区域结构调整的关键时期，区域协调发展一定要以科学发展观为指导，从全局出发，加强对各类地区的分类指导，既要促进重点开发区域实现更好更快发展，又要切实化解特殊困难地区面临的各种矛盾，通过分类指导，促进不同区域之间的协调发展。
　　 财税体制。为了推进区域协调发展，要结合我国行政管理体制改革和政府职能转变，进一步厘清各级政府的公共职责与公共权限，明晰各级政府事权和公共支出责任，完善中央和地方事权与财力相匹配的财政体制。依据科学化、法制化、规范化的要求，调整和完善各级政府间以分税制为主要内容的收入划分体制。按照加强中央宏观调控和贯彻财力均等化的原则，继续完善我国上下级政府间的财政转移支付制度，提高一般性转移支付比例，整合专项性转移支付项目。根据国家推进政府基本公共服务均等化的要求，建立相应的财税支撑体系。
　　 考核体制。建立与区域协调发展目标相一致的考核体制，根据科学发展观“以人为本”和“生态文明”的要求，在完善既有的经济领域考核的基础上，强化对社会发展领域和生态领域的考核。对于社会发展领域，加强对政府提供基本公共服务效率和有效性方面的考核，同时，全国人大还要加强对中央政府在推进财力均等化方面的考核。对于生态领域的考核，在国家重要的生态功能区，将生态领域列为考核的主要内容，弱化或取消对经济领域的考核，对于其他地区，也要加强生态建设和环境治理领域的考核，特别是加强对关系民生的水环境、大气环境保护和治理的考核。结合促进区域协调发展的要求，进一步完善经济领域的考核，加强对完善社会主义市场经济体制方面的考核，如生产要素区域间流动的顺畅程度等。

在构建区域统一市场方面迈出实质性步伐

　　“十二五”期间，要有针对性地在经济领域建立扶持机制、约束机制、合作机制以及在社会领域建立公平机制，实现不同类型区之间的良性互动。
　　 扶持机制。对于我国区域发展中的落后地区，发挥扶持机制的作用。这些区域主要是贫困地区、边疆地区、民族地区、革命老区、资源枯竭型地区、库区、山区、生态脆弱地区等不同的类型区域。对于此类地区，一方面加大对基层公共财政的扶持力度，通过加大财政转移支付等手段，帮助基层政府提高提供基本公共服务的能力，为当地经济社会的发展创造良好的平台。另一方面加大对贫困人口的扶持，通过补贴、补助、贴息贷款、对口支援等多种形式，加大对贫困人口的直接扶持，使国家的扶持政策和扶持资金直接惠及民生，主要用于改善民生。还有，这些地区往往还承担着生态建设的重任，因此，国家有必要通过建立生态补偿基金等多种方式，为此类地区在生态保护上开拓更多的相对稳定的资金来源渠道。
　　 约束机制。约束机制主要是通过设定不同的标准，在产业准入、排污控制、投资强度等方面进行约束，主要是为了矫正区域经济发展过程中的外部化现象或化解区域发展过程中不同类型区域出现的主要矛盾和问题。标准的设立要科学合理、公开透明。一般来说，全国应该有统一的标准，但是由于不同类型区域在发展过程中出现的主要矛盾和问题不同，因此，各地区可以根据自己的具体情况，制定比国家标准更为严格的标准。比如在大城市集聚区，就可以设定比国家标准更为严格的排污控制标准，制定更为严格的产业准入标准和投资强度标准等，促进此类地区一般性产业的外迁。通过科学合理的约束机制，可以促进不同类型区能够更好地发挥其比较优势，实现错位发展。
　　 合作机制。我国幅员辽阔，区域之间发展的差异性和互补性较强，具有很大的合作空间，能够产生较大的合作效益，这也是在区域协调发展中能够发挥合作机制的前提。通过区域的不断合作，实现生产要素的自由流动，使资源在更大的空间范围内得到优化配置，同时降低交易成本，从而能获得较大的规模经济效益。“十二五”期间，一是结合重点城市群（圈、带）建设，推进重点经济区的全方位合作，在构建区域统一市场方面迈出实质性步伐，并为推进全国统一市场建设奠定基础。二是探索“飞地”型的区域合作，即在关系紧密但经济发展差距很大的区域之间，可在经济发达地区划出一块“飞地”供落后地区使用，两地共享发展成果。三是积极推进以企业为主要载体的合作，企业可以根据其对劳动力、信息、区位等方面的不同需求，在不同区域设立自己的分支机构，并由此推动不同区域之间的合作。
　　 公平机制。对于区域协调发展而言，在社会领域必须发挥公平机制，使所有的人都能够有机会分享改革与发展的成果。一是建立与公共财政相适应的区域差别不大的公共服务体系，使财政资金更多地用在建立社会保障，用在科技、教育、文化、卫生事业发展等公共服务领域，中央政府应该担负起统筹全国政府基本公共服务资金来源渠道的责任。二是建立区域间和行业间能够相互流转而且相差不大的社会保障制度，为劳动力的顺利流转创造条件。三是提高初次分配的比例和公平性，提高广大劳动者特别是低收入者的收入水平，并使其收入能够随着国家经济总量的不断增长而相应增长。

（作者单位：国家发展改革委国土开发与地区经济研究所）

文章来源：中国经济导报